“民为国基，谷为民命。”粮食安全不仅攸关民众的生存安全，更是国家安全的重要基石，因此保障粮食安全成为国家治理的重要着力点。英国作为第一个迈入现代文明的国家，在从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，在人口激增、物价飞涨、气候变冷、饥荒与瘟疫频发等因素的影响下，粮食问题愈益凸显。近代早期英国的粮食以谷物为主，主要包括小麦、大麦、燕麦、黑麦等种类，它们的收成和流通决定了近代早期英国的粮食安全与否。
学者们普遍认为，近代早期欧亚大陆受到“ 小冰期” 的影响，谷物收成骤降，灾荒不断。英国历史学家威廉·霍斯金斯系统考察了英国在 1480 年到 1619 年间小麦价格的波动，认为收成不好的年份大约每四年一次，其中歉收的年份大约每六年一次。近代早期英国遭遇严重饥荒的年份有 1555—1556 年、1586—1587 年、1594—1597 年、1622—1623 年、1629—1631 年和 1647—1650年。加之，近代早期英国人口与物价均呈倍增态势，使英国的粮食安全面临极大挑战。英国人口从 1541 年的约 277 万增加到1641 年的约 509 万，在一个世纪的时间里人口翻番。同时物价增幅超过三倍，以英国南部为例，粮食价格在 1450 年到 16 世纪初一直相对稳定，但到 16 世纪 40 年代粮食价格翻倍，到 16 世纪 70 年代粮食价格已增加三倍，等到 17 世纪初粮食价格的增幅已达六倍。在这种情况下，占总人口 1/2 到 2/3 的工资劳动者的
日工资购买力从 16 世纪初开始下降，到 16 世纪中叶下降的幅度更大，他们生活在贫困线边缘，特别容易受到粮价波动的影响。
粮食短缺和饥荒不仅使民众陷入“ 生存危机” ，而且可能会伴随着瘟疫的暴发、盗窃案件的激增和流民的四窜，影响社会稳定。在政府看来，粮食短缺和饥荒的主要原因并不是恶劣气候造成的粮食歉收，而在于粮食没有在市场流通，在于谷物商的投机倒把和囤积居奇，在于面包制造商、酿酒商、麦芽制造商等对谷物的大宗购买。为此，中央政府充分吸收伦敦、埃克塞特、诺里奇、布里斯托等市镇应对粮食短缺的经验，于 1527 年要求各郡成立特别委员会，搜查谷仓和草垛，确保谷物所有者除去家庭所需和用作种子之外的谷物都提供给市场。1587 年，中央政府颁布饥馑政令书，整合了此前英国政府应对粮食匮乏的举措，以法令的形式要求各地遵循。
饥馑政令书成为近代早期英国粮食政策的宣言书 书，在 1594 年、1595 年、1600 年、1608 年、1622 年和 1630年原封不动或稍做修改后予以重新颁布。
饥馑政令书的主要内容是要求郡长和治安法官将各郡分为若干分区以方便管理，各分区的居民代表组成陪审团以调查分区的谷物供应情况；密切关注面包制造商、酿酒商、麦芽制造商的活动，要求他们购买谷物时必须持有治安法官颁发的许可证，而且要在开市至少一小时之后才能购买，以首先保证穷人的粮食供应；仔细盘查大宗购买谷物之人，如若超出个人和家庭所需（额度由
地方政府确定），则要求他们就近在市场出售；未经治安法官批准，严禁谷物出口；郡长每月需将各地执行政令的情况说明提交到枢密院；如若治安法官渎职或不通情理，则报请枢密院。饥馑政令书的基本原则是谷物只能在市场公开买卖，而且在市场售卖的谷物要使穷人买得起。
饥馑政令书授权治安法官调查各地粮食供应情况和管制谷物市场， 治安法官 成为近代早期英国解决粮食问题的“ 总司令”。在近代早期的英国，治安法官为地方政府和王国法令实施的中坚力量，掌控地方政府的司法与行政大权。他们主要由乡绅担任，经国王任命，接受枢密院监督。由于治安法官不靠国家薪俸过活的特征和英国地方自治的政治传统，治安法官具有相对独立性，最终决定着饥馑政令书在地方执行的强度与效力。
近代早期英国治安法官在审理案件。
片 资料图片 在有些地方，治安法官积极干预谷物市场。德文郡治安委员会认为，治安法官造访市场以确保谷物供应给民众，而不是转向私人之手，是保证谷物公平分配的最佳方法。亨廷顿郡治安委员会在 1630 年 11 月详细调查农民储藏在谷仓里和土地上的谷物，以及他们买进卖出的情况。德比郡的两名治安法官调查辖区内每户人家的谷物储藏情况，并保证有足量的燕麦在市场出售。萨塞克斯郡治安法官要求市场在十一点之前不准开市，以便住在远处的穷人可以赶到，并且下午一点之前只允许出售少量谷物。1631年，索福克郡治安法官要求教区居民以低于成本价的 4 先令每夸脱的价格出售谷物，剑桥郡治安法官确保谷物以低于市场价的 1先令每蒲式耳的价格卖给穷人。
治安法官还倾向于结合地方实情，采取灵活的粮食政策，诺福克郡是这方面的表率。在 1622 年的饥荒时期，诺福克郡并没有增加济贫税，而是为穷人购买大麦。1632 年 1 月，当枢密院指摘诺福克郡治安委员会执行饥馑政令书不力时，该郡治安委员会提交了一份辩护信。信中写到，当 1587 年最早的饥馑政令书发布时，诺福克郡的治安法官就决定“穷人应该由居住地来供养，而不用将谷物带到市场，这一决定从来没有遭到质疑”。诺福克郡治安法官希望枢密院允许他们“已经习以为常的做法和自由出售他们的谷物”，并且许诺穷人在居住地获得救济，以防止骚乱。赫特
福德郡、埃塞克斯郡、诺丁汉郡和萨塞克斯郡也像诺福克郡那样，较少强调市场管制。在赫特福德郡，只要农民同意以低于市场价格供给各自教区穷人谷物，那么市场就完全自由。埃塞克斯郡的治安法官在 1630 年 12 月写到，目前他们没有必要干预市场，因为居民“同意为穷人预留谷物”。诺丁汉郡治安委员会在 1631 年 3月提及该郡那些有很多谷物的人不仅愿意将谷物带到市场上出售，“也同样愿意以合理的价格和信任来帮助住所周边的穷人”。
此外，治安法官积极管控酿酒商和啤酒馆的活动，因为酒的酿造和消费会消耗大量谷物。1622 年，枢密院认为在饥荒时期本应用来制作穷人面包的大麦，常常被用来酿造啤酒在啤酒馆消费，因此敦促治安法官关闭所有非民众急需的啤酒馆。国家法令也强调啤酒馆具有服务旅客和穷人的功能，禁止娱乐性饮酒。治安法官在综合考虑当地民众对饮酒的需求、酿酒商和啤酒馆经营者的财力和品行的基础上，为酿酒商和啤酒馆经营者颁发许可证，对无证经营的啤酒馆经营者和酿酒商予以惩罚。例如，1604 年 4月 16 日，诺丁汉郡治安法官通过季审法庭以无证售酒为由起诉34 人，1608 年 7 月 11 日又有 63 人被起诉。埃塞克斯郡治安法官的季审法庭在 1620—1680 年间共有 1682 份诉状与无证啤酒馆经营者有关。
可以看出，治安法官执行饥馑政令书的强度与力度存在地区差异，而且治安法官中饱私囊、玩忽职守和地方保护主义等现象
并不鲜见。1598 年，沃里克郡的治安法官就因为未能对谷物商的投机倒把行为予以管制，而受到枢密院的批评。不过从总体而言，近代早期英国治安法官能够立足地方实际，灵活推行饥馑政令书，成功应对粮食短缺和饥荒带来的危机，到 17 世纪中叶英国率先走出饥荒的阴影，当然这也与该时期英国农业生产率的提高、各地农业经济之间的高度整合有着密切关系。