检察机关环境保护行政公益诉讼研究
神农架林区人民检察院
黄 勇 袁秉凯*
一、研究背景 我国改革开放将近40 年，国民经济发展十分迅速，人民物质水平也得到了明显的改善，但是经济发展的背后却是环境问题的日益严峻，环境公益受损事件频发。为此，国家一方面在努力转变经济发展方式，将生态文明建设纳入到“五位一体”的战略布局中; 另一方面，国家政府加大环境立法、执法、司法力度。关于环境保护的相关法律及司法解释的出台，为我国环境公益诉讼提供有力的法律保障。
然而，自新《环境保护法》实施以来，据相关数据显示，全国由环保组织发起的环境公益诉讼进入司法程序，并未出现井喷之势，而环境公益受损事件却频繁发生，对环境公益的保障作用亦未显现。究其原因，一方面是我国法律规定的不完善，不管是民事诉讼法及其司法解释，还是环保法，只是对环境民事公益诉讼做了简单的规定，对法定机关起诉主体并未明确规定; 另一方面，环境公益受损事件一定程度上体现了环保部门职能的缺失，与政府在环境监管、治理中存在的不足密切相关。
二、环境保护行政公益诉讼的法律性质 尽管理论界对于检察机关提起诉讼的法律性质具有争议性，但理清检察机关在环境保护行政公益诉讼方面的法律性质“事关检察机关在诉讼三角结构中与法院和其他主体之间的关系和具体诉权范围的问题。”其中比较有代表性的:
一是法律监督者说。这种观点认为，无论检察机关采取何种方式参与诉讼，它所处的地位只能是法律监督者，起诉权是由法律监督权转化而来。
二是原告人说。检察机关是在国家利益和公共利益遭受损害的情况下提起诉讼的，其身份代表的是国家，检察机关享有原告的诉讼权利，承担相应的诉讼义务，应有地位是行政诉讼的原告。1
三是行政公诉人说。确立行政公诉制度旨在将损害公共利益的案件纳入司法审查的范围，加强对行政的监督。因此在程序的设计上，和刑事公诉人角色类似，应当以法定的公共利益代表充当起诉人，这个起诉人可以称其为行政公诉人。
笔者认为，上述观点是从不同的角度来分析检察机关的法律性质，都具有一定的合理性。法律赋予检察机关的法律监督权和提起公诉的权力，代表国家提起公益诉讼。检察机关公诉权的行使在本质上是以公益为基础的，因而公诉权并不局限于刑事诉讼。相反，公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。2 因此，在环境保护行政公益诉讼中，检察机关所扮演的角色具有综合性，即检察机关之所以能够对环境保护行政公益案件提起诉讼，是法律所赋予的权力，而在诉讼的过程中，检察机关享有类似原告人的权利，同时肩负起法律监督的职责。因此，并不能简单的把检察机关提起环境保护行政公益诉讼的权力完全定义为某一种法律性质。
三、环境保护行政公益诉讼的法律渊源及其动力因素 （一）
法律渊源 检察机关提起公诉最早体现在刑事领域，而在环境公益领域则是比较晚，而且在我国还处于探索阶段，为了更好地构建检察机关环境保护行政公益诉讼的制度，则必须找到检察机关能够作为环境保护行政公益诉讼原告资格的法律依据。
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黄勇，神农架林区人民检察院检察官。
袁秉凯，神农架林区人民检察院书记员。
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参见陈丽玲、诸葛旸:“检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察”，载《行政法学研究》2005 年第 3 期，第 93 页 2
参见孙谦主编:《检察论丛》，法律出版社 2004 版，第 98 页。
从我国宪法、法律规定来看，我国检察机关的主要职责是法律监督，为维护国家和社会公共利益提起公诉。我国《宪法》、《人民检察院组织法》将检察机关的性质定为法律监督机关。1 这表明我国宪法赋予检察机关独立的检察权，以维护国家和社会公共利益，行使其监督职能。这种职能是由其性质和地位决定的，主要包括监督法院的法律适用情况，监督行政机关的执法状况，监督公民、法人以及其他组织守法情况等三方面。如果行政机在执法过程中不作为或者乱作为而导致环境公益的损害或者有损害之虞的，则检察机关应当依法履行其法律监督职能，其可以向法院提起环境保护行政公益诉讼，以维护环境公益。
( 二) 动力因素 虽然环境保护行政公益诉讼本质目的是维护“环境公益”，但是不容否认这种诉讼也可以起到维护公民、法人或其他社会组织的利益，因为“公益”一般是由不特定的大多数人的利益表现出来。现实的环境事件告诉我们，很少有私人利益不受到侵害而存在的“环境公益”。但也正是基于公益诉讼的特有性质，环境公益诉讼司法解释规定私人利益受到侵害的，应当另行起诉。而环境保护行政公益诉讼同样面临着不同于传统行政诉讼所面临的“三难”问题，即“立案难”、“取证难”、“执行难”新“三难”问题。其原因主要在于: 各部门都有一定的权力及利益，环境保护并不是它们关心的唯一对象，环境法规的执行过程就常常表现为执法机关的利益衡量过程。政府在执行环境法中的不作为，在决策中忽视决策对环境的影响，其背后一般都有经济利益考虑。在这种情况下，整个执法过程容易演变为权力的交易，而且政府只有在已经造成重大的人员伤亡和财产损失，并引起社会的广泛关注以及民众抗议时，政府才会真正把注意力集中到与环境有关的事务的处理上。
四、环境保护行政公益诉讼的现状 尽管司法实践中有检察机关提起环境保护行政公益诉讼的先例。但是由于缺乏法律的明确规定，使得检察机关在环境保护行政公益诉讼方面的优势很难发挥出来。相反，检察机关正面临着环境保护行政公益诉讼检察机关内外交困。一方面行政机关的作为或者不作为导致环境问题日益凸显，使得环境问题更加复杂; 另一方面，对于在办案过程中出现的专业性的问题，检察机关往往不能独立的解决。
（一）环境保护行政公益诉讼检察机关之外在压力 有统计显示，仅2006 年到2010 年，我国环境信访就达30 多万件，行政复议2600 余件。而相比之下，进入诉讼程序不足1000 件。近些年来环境事件的每年逐年增多，其中一部分原因是行政机关的不作为或者乱作为导致的。环境权益受害主体更不愿意选择行政救济( 主要是指行政复议) ，而司法救济又遥遥无期，他们往往是选择上访。
( 二) 环境保护行政公益诉讼检察机关之内在乏力 检察机关之所以在提起环境保护行政公益诉讼中重重的困难，其很大一部分原因在于，检察机关工作人员对于关于环境保护方面的专业知识涉猎不深，同时对于一些环境问题的现实状况，检察机关自身并不能做出明确的评测，对于环境问题评测的结果因为没有专业知识和专业技术做支撑，也很难做出明确的判断。
五、环境保护行政公益诉讼的优化与完善 （一）完善立法，明确检察机关环境行保护政公益诉讼人的法律地位。
检察机关与其他的原告资格主体相比，不管是从其办案人员，还是办案经验以及办案成本的角度而言，都具有天然优势。这种优势可以监督行政权力的行使，从而更好地保护社会主体的环境利益。同时加强与其他部门的协调与配合，比如环境就爱内测机构、卫生监管机构等，让专业的人做专业的事，充分的运用社会资源，把更多的精力放在司法办案的本身，充分的发挥检察机关在环境保护中所起的监督作用。
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《宪法》第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1 条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。
( 二) 能动司法，检察机关环境保护行政公益诉讼的程序性分析。
检察机关提起环境保护行政公益诉讼，这不仅体现了法律权威也是依法治国的重要体现。当前，我国经济发展进入“新常态”，如何运用司法机制来平衡环境公益、经济发展以及公民环境权益三者之间的关系，如何更好地把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道，这是我国司法工作所面临的新课题，也是新常态。
余论: 一种从未有但急需的新制度 我国环境保护行政公益诉讼依然还处于探索阶段，但却面临两大考验，一是外部环境问题的日益严峻，二是环境解决机制的失灵，尤其是司法救济的困乏。不管是基于人权保障还是社会公益的维护，环境保护行政公益诉讼制度的建立已经是一种世界趋势。为此，可以结合本国国情和域外法制经验，来构建我国特色的环境保护行政公益诉讼，发挥检察机关在环境保护行政公益诉讼的独特优势。这需要在环境保护基本法、行政诉讼法加以特别规定，尤其是在行政诉讼法专门设定行政公益诉讼程序。通过环境保护行政公益诉讼来约束行政行为对环境所带来的损害将是新常态，用法制化的方式去推动环境公益保护也将是未来一个重要发展方向，构建环境保护行政公益诉讼制度也将极大地释放社会红利。当然，环境保护行政公益诉讼制度是一项系统工程，艰难繁琐，不能操之过急。我们要做的是在环境民事公益诉讼的基础上，建立起以检察机关为首的环境保护行政公益诉讼新制度，这是一种在我国还未发生过而现有制度不存在但又十分迫切需要的新制度。