实现政府投资建设项目绩效审计的瓶颈和思路 2021-04-06 15:12:57 中国市场订阅 2021 年 2 期收藏 黄璐 胡雪丹 班艺芹 [摘 要]绩效审计是现代审计领域的主流，积极探索绩效审计既是形势发展对审计工作提出的新要求，也是审计发展的必然趋势。强化政府投资项目绩效审计已逐渐成为国家对这些项目实施监督的重要手段。文章从体制机制和操作层面阐述了实现政府投资建设项目绩效审计的问题，并提出了实施政府投资建设项目的相关绩效审计的思路。
[关键词]政府投资;建设项目;绩效审计 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.141 政府投资建设项目绩效审计已进入全面推进阶段。尽管项目绩效审计取得了一定的发展成果，但在现实的审计工作中仍然存在不少问题，限制其功能的发挥。政府投资建设项目的投资管理和效果性得到一定的规范，但相关的理论和指标评价体系仍不完善。因此，需要改进政府投资项目绩效审计的工作思路和方法，规范项目绩效审计程序。
1 目前政府投资建设项目绩效审计的瓶颈 1.1 体制机制的现状 第一，体制的制约。在我国，政府投资建设项目不同于一般投资项目，是以政府为主体。政府投资建设项目由政府列入预算，使用的是政府财政性资金。一般而言，政府会对项目的规划、立项、投资、建设以及后期的运营给予引导与支持。这就使得由政府的审计机关实施的审计可能会出现有失公允的情况，审计评价的可靠性也会降低。
第二，政府部门的干预。基于审计体制的缺陷，政府对投资建设项目的干预手段也是花样百出。在项目立项环节中，某些项目在开工建设前没有进行整体的统筹与谋划，没有用发展的眼光看问题，只着眼当期建设，导致出现项目还未建成就因规划不合理、不适应片区的发展等原因被拆毁重建。由于这样的项目在立项时存在诸多弊病，从而使得绩效审计的事后评价难以开展。在拨款环节中，某些项目不断地变更工程设计，对建设成本不加以控制，行政领导随意拍板，目前现有法律法规的不健全、不明晰使得审计的绩效评价束手无策。在招标环节中，某些工程项目表面上合法合规，实际上却早已“内定”好了施工单位。部分合同存在合同条款表述模糊、责任不明确等问题，容易造成结算审计存在争议的情况。
第三，问责机制的欠缺。审计问责机制的欠缺主要表现在以下三个方面：其一，不敢问责。我国政治制度的独特性，使得我国的政治生态的主要特点是高度集权。不论是审计监督还是绩效评价，都无法绕过这个大环境;其二，无法问责。当前多数地区还没有出台当地的政府投资项目责任追究制度，没有建立完备的约束机制对政府投资项目中的参与者进行约束，也没有形成责任追究机制;其三，难以问责。某些项目存在着经济性不强、在施工过程中造成大量耗费人力物力等问题，却因缺乏有力的监督和追责机制，难以追究责任。
1.2 操作层面的现状 第一，绩效审计评价指标体系的设计不够科学。我国的绩效审计起步较晚，政府投资建设项目还没有形成一套科学、完善的绩效评价指标。审计组成员在对政府投资建设项目进行审计时，大多是以项目竣工决算的真实性和合规性为基础，对项目后续运营的效果性进行客观评价。其在审计过程中，仍侧重对项目的合法性、合规性进行审计;所披露的问题主要关于项目在投资预算、项目招投标等方面，其关注的重点在于项目立项审批程序、建设阶段的经济活动，很少涉及对项目的社会效益、环境效益等持续经营阶段的绩效评价。政府投资建设项目，主要目的是满足公众的需要。在项目正式投入运行的阶段，项目通过公众的使用，发挥其社会效益。此外，其本身在建设和运营的过程当中会对周边的生态
环境产生影响。因此，在对政府投资建设项目进行绩效评价时，对经济效益的评价仅是绩效评价中的一部分，社会效益、环境效益等方面的评价同样重要。
第二，绩效审计手段和技术比较落后。绩效审计是一项技术含量比较高的工作，它不仅要求审计工作人员具有复合的知识结构，还要拥有强大的数据处理能力，能够对海量信息进行筛选和加工。目前我国的政府投资建设项目绩效审计的工作人员在开展工作时，还是采用传统的审计方法，没充分利用高技术、大数据进行审计。
第三，缺乏复合型审计人才。由于客观条件以及制度体系等多方面的原因，政府投资建设项目目前面临着审计工作量大、人员不足的现状，也存在着现有审计人员业务能力不强，无法胜任工作的情况。政府投资建设项目绩效审计学科专业化程度较高，审计人员不仅需要拥有财、会、审等方面的知识，还需要了解工程学、经济学、计算机等学科的知识。政府投资的力度逐年加大，需要进行绩效审计的项目逐年增加，复合型审计人才的匮乏成为一个突出的问题。
2 实现政府投资建设项目绩效审计的思路 上文从体制机制和操作层面阐述了实现政府建设项目绩效审计的问题，如何找到合适的思路实施政府投资建设项目的绩效审计是本文探讨的问题。笔者认为可从以下三个方面着手，推进政府投资建设项目绩效审计的实施，提高审计的质量。
2.1 完善法律法规，为政府投资建设项目绩效审计的实施提供法律依据 首先，我国应该针对政府投资建设项目绩效审计出台相应的法律法规，让政府投资建设项目绩效审计的开展有法可依，不让政府对投资建设项目加以干涉。
其次，政府应该重视投资建设项目绩效审计法律法规体系的建设和完善，形成良好的问责机制，做到有令必行，有禁必止。
最后，还要完善政府投资建设项目的相关准则及流程。为了提高政府投资建设项目绩效审计的独立性和审计结果的客观性，应该保证审计主体的独立性，同时要对审计主体、审计目标、审计重点等內容进行严格的规定。
2.2 完善政府投资建设项目绩效审计评价指标体系 在设立政府投资建设项目绩效审计评价指标体系时，可将评价指标分为政策符合性、投入经济性、建设效率性、产出效果性、运营可持续性这五类。在审计评价指标体系的设计过程中，应将以上五方面内容作为指导核心，参照类似项目的情况，结合具体项目的特点，遴选具体的绩效审计评价指标。
在构建政府投资建设项目的绩效审计评价指标体系时，审计人员应从项目全要素、全寿命期、全资金链和利益相关者等多维角度出发，保证绩效审计评价指标完整性和评价标准科学性，选取的指标从纵向方面应涉及政府投资建设项目的全寿命期，横向方面应包括参与政府投资建设项目建设和运营的各利益相关者的活动。此外，还要注重定性评价与定量分析相结合，确保政府投资建设项目绩效审计评价指标体系科学、客观、合理。
2.3 充实审计力量，强化政府投资建设项目绩效审计信息化建设 在充实审计力量方面，应当引进优秀人才，强化审计队伍的建设。有选择地引进工程学、经济学、计算机等学科的优秀人才，优化人员结构。要多开展培训，增强审计人员的专业技能，提高审计队伍的专业化水平。
在信息化建设方面，应当推广大数据审计机制，建立数据报送、归集、分析等制度，建立集中统一的数据库和分析平台。将政府投资建设项目的财务信息和非财务信息以数据的形式保存在数据库中。在对政府投资建设项目进行绩效审计时，采用统计分析和先进的数据挖掘技术，把审计证据挖掘出来。通过大数据等信息化手段提高审计效能，可以避免项目中的错弊。应当将开展过政府投资建设项目绩效审计的信息都存储到数据库中，可以为同类型项目的绩效审计提供借鉴，从而达到提高审计质量和效率的目的。
3 总结
当前我国政府投资建设项目绩效审计方面还存在多方面的问题，尤其是制度不健全、指标不完善、方法不科学等，导致目前政府投资建设项目绩效审计成效不佳。因此，审计管理部门应当充分认识到政府投资建设项目绩效审计的重要性，健全制度、完善指标、充实力量，强化政府投资建设项目绩效审计的信息化建设，确保政府投资建设项目绩效审计规范化发展。
参考文献：
[1]陈玉玲.新常态下公共投资项目绩效审计要点及路径[J].财会学习，2019（33）. [2]师艳.公共投资项目绩效审计的国外研究经验及我国的问题及对策[J].财会学习，2018（30）.